Юридическая природа источников конституционного права
Существенной характеристикой источников конституционного права является их юридическая природа, элементами которой выступают:
- Нормативность актов;
- Юридическая сила;
- Форма и структура;
- Действие актов во времени, пространстве и по кругу лиц;
- Средства обеспечения реализации актов.
Наиболее существенным элементом юридической природы источников конституционного права является их нормативность. Существуют формальные признаки определения нормативности, главными из которых являются неперсонифицированность (безличность, т.е. неопределенный круг лиц) и многократная действие актов (независимо от того, были ли они применены в конкретных жизненных ситуаций или нет). Этим нормативные акты отличаются от актов применения права, касающихся конкретно указанных физических или юридических лиц.
Одним из важных элементов юридической природы источников конституционного права является их юридическая сила, под которой понимают, конечно, соотношение правовых актов, их место в иерархии конституционно-правовых актов. Иными словами: чем выше место акта в такой иерархии, тем выше его юридическая сила. Естественно, наивысшую юридическую силу имеет Конституция Украины, которая находится на наивысшей ступени иерархической системы актов. Таким образом, определить юридическую силу акта - значит установить его место в системе источников конституционного права, его соотношение с актами выше-и нижестоящих органов. Иногда безосновательно считают, что юридическая сила - это мера (степень) обязательности правового акта, то есть чем выше его место в системе актов, тем он обязательнее. Однако такое представление ошибочно, юридически некорректное: все правовые акты, независимо от их "ранга", од-Научно обязательны. Ввиду этого Конституция Украины и решения сельского совета обязательные одинаково. Иными словами, юридическая сила источников конституционного права определяется не территорией и кругом лиц, на которые распространяется действие этого акта, не важности и степени обязательности, а местом в системе источников конституционного права. Юридическая сила источников конституционного права тесно по-вязаная с проблемой законности и правопорядка, обеспечением верховенства закона во всех сферах жизнедеятельности республики на пути ее продвижения к правовому государству. Характеристика источников конституционного права не может быть достаточным без указаний на их действие во времени, пространстве и по кругу лиц.
Акты конституционного права действуют в определенных, установленных законодательством пределах. Эти границы очерчены во времени, пространстве и по кругу лиц, имеет большое теоретическое и практическое значение. Здесь важны такие вопросы, как предоставление актам юридической силы, определение круга субъектов, на которые распространяются их действия, установление территориально-временных границ их влияния, предоставление обратной силы, приостановление, отмена, обоснованность и законность. Кстати, последние вопросы решены законодателем недостаточно четко и полно, хотя об этом говорится и в Конституции, и в других документах. Основное правило относительно законности такое: органы государства, его должностные лица принимают акты в пределах своих полномочий. Выход за эти полномочия являются нарушением закона, что приводит к необходимости отменить или приостановить дефектный акт, Важная роль в этом принадлежит другим документам, среди которых - Закон Украины о порядке опубликования и вступления в силу законов и других актов, принятых Верховной Радой Украины. Принятые Верховной Радой Украины акты официально обнародуются. Нередко в этой связи употребляется термин "промульгации" законов (от promulgation - публичное объявление).
Промульгация включает:
- Подписание закона;
- Принятие к исполнению;
- Обнародование;
- Вступления в силу.
Такие акты могут быть также опубликованы в печатных средствах массовой информации Верховной Рады, в других органах печати, обнародованы по телевидению, радио, переданы по телеграфу, разосланы соответствующим государственным и общественным организациям. Законы Украины вступают в силу на всей территории Украины через десять дней после их официального обнародования. Указанные сроки вступления актов в силу не применяются в тех случаях, когда Верховная Рада при принятии акта устанавливает иной срок введения его в действие.
Принципиальное значение имеет действие актов конституционного права в пространстве. Пространственная сфера действия государственных органов - это территория, на которую распространяется полномочия тех или иных государственных органов и должностных лиц. Большинство актов центральных органов власти распространяется на всю территорию республики. Однако некоторые из них - лишь на определенную часть территории и касаются лишь определенной категории, определенного круга лиц.
Важное значение имеет толкование источников конституционного права, без которого они иногда не могут полноценно воплощаться в жизнь. Это важная прерогатива субъектов конституционного права. Недаром возможность делать толкования предусмотрена в Конституции (Основном Законе) Украины. ее ст. 147 определяет, что официальное толкование Конституции Украины и законов Украины дает Конституционный Суд Украины.
Форма и структура источников конституционного права имеет принципиальное значение. Уже отмечалось, что для субъектов конституционного права характерны особые средства выражения и закрепления государственной воли. Под формой актов конституционного права обычно понимают установление законом наименований актов и способов выражения (воплощения) "извне" воли нормативно-правовых принципов государства. Есть разница в форме актов различных государственных органов и в форме актов одного и того же органа. Теория и практика государственного строительства свидетельствуют, что выбор формы правовых актов определяется рядом факторов, главными из которых являются:
1) специальная значимость акта;
2) его юридические свойства;
3) особенности процедуры разработки и принятие акта.
Законодатель время четко определяет перечень вопросов, которые могут быть решены только определенным органом государственной власти. Отсюда - выбор соответствующей формы актов.
Есть тесная связь между компетенцией органа государственной власти и формой его правовых актов. Однако форма зависит не только от важности, специальной значимости решаемых вопросов, но и от юридических свойств актов - нормативности, юридической силы и пр. Как правило, социально важный акт является нормативным, непосредственно влияет на выбор соответствующей формы. Об этом иногда законодатель прямо указывает в Конституции и других нормативных актах.
Выбор формы правовых актов зависит также от процедуры подготовки и принятия актов. Законодатель, как правило, оговаривает, какие акты принимаются коллегиально, а какие - единолично. Иногда это вытекает из содержания статей закона (ст. ПО Конституции Украины).
В структуре источников конституционного права понимают их внутреннюю организацию, которая строится в соответствии с определенными правилами. ее специфика определяется составными частями актов, а также связями между ними и внешней форме правового акта (акты государственных органов выступают преимущественно в качестве носителей нормативных или индивидуальных предписаний). Есть немало актов, правовое содержание которых может быть крайне ослабленным. Такие акты, как известно, не содержат правовых предписаний, а их структура существенно отличается от "обычных" правовых актов. Примерами таких актов являются, в частности, заявления, обращения и декларации Верховной Рады Украины. Однако ведущую роль играют правовые акты, с помощью которых реализуются государственно-властные полномочия субъектов конституционно-правовых отношений.
Функциональное назначение структуры правового акта заключается в том, что она организует его содержание по определенной системе, упорядочивает его в соответствии с определенными правилами.
В наиболее обобщенном виде схему содержания серы правовых актов можно представить как взаимосвязанную единство таких его частей, как название органа, принявшего акт; название акта; дата принятия; описательная и резолютивная части; подписи соответствующих должностных лиц; дополнений в правовые акты. Некоторые правовые акты имеют статьи, параграфы, пункты, абзацы, примечания, главы, которые, в свою очередь состоят из более мелких частей - нор-иных нормативно или индивидуальных предписаний, которые объединяются в виде статей правовых актов.
Соблюдение правил оформления актов конституционного права является непременным условием их законности.
С точки зрения информационных качеств источники конституционного права выступают носителями двух видов информации: дескриптивной (описательной, познавательной) и прескриптивной (обязывающего). И та, и другая информация в конечном итоге определяет наше отношение к объективному миру. Сравнительно информация является средством пи-знания и оценки действительности; прескриптивная определяет, как, каким образом мы должны строить свое поведение в конкретные ситуациях, наши права и обязанности.
Как правило, в структуре правового акта анализ и оценка социальных явлений (вводная часть актов) сочетаются с конкретными правовыми предписаниями (резолютивная часть актов).
Резолютивная часть крупных по объему актов, конечно, разбивается на составные части, разделы, главы, подразделы, статьи, пункты, причем термин "статья" употребляется, как правило, лишь в законодательных актах. Такое распределение предоставляет внутренней структуре акта необходимую стройность и логическую последовательность, облегчает пользование им.
Заметим, что описательная (дескриптивная) часть случается в актах наиболее "высокой пробы". Речь идет прежде всего о Преамбула Конституции Украины, вступительные части (преамбулы) других законов.
СОЗДАНИЯ И ПРИНЯТИЯ конституционно-ПРАВОВЫХ АКТОВ
Создание любого нормативно-правового акта - чрезвычайно важный участок работы тех право-творческих структур, обеспечивающих реализацию государственной воле украинского народа, в которой концентрируются объективные требования экономического, политического и национального развития общества.
По своему назначению и содержанию такая право-творчество является организационно-правовой формой деятельности государственных органов, средством перевода государственной воли в конкретные правовые акты, которые являются носителями различных правовых норм. Право-творчество реализуется через соответствующие демократические принципы: широкое привлечение общественности к разработке проектов правовых актов, гласность, научность, высокий профессиональный уровень, законность (конституционность), обоснованность, согласованность, преемственность и т.д.
Результатом право-творчества являются разнообразные правовые акты, в том числе такие, которые являются источниками конституционного права. Естественно, что процедура разработки и принятия их далеко не одинакова (хотя имеет много общего): Законы Верховной Рады готовятся и принимаются не так, как, скажем, решения. И там, и здесь специфика обусловлена содержанием и назначением этих актов.
Бесспорно, дать исчерпывающую характеристику всему процессу создания и принятия конституционно-правовых актов в одном разделе невозможно и нецелесообразно. Остановимся на краткой характеристике процедуры подготовки и принятия основных источников конституционного права - законов.
Законотворчество является средством реализации полномочий соответствующих субъектов конституционно-правовых отношений и предусматривает комплекс разнообразных действий - определение основных вопросов, требующих законодательного закрепления: установление целей и целей правового регулирования, выбор формы правовых актов, их учет, создание условий для их реализации и т.п.
Создание источников конституционного права регламентируется определенным официальным порядком осуществления правомочными субъектами последовательных юридических действий, которые в совокупности и составляют право-творческий (законодательный) процесс.
Законодательный процесс - это ряд последовательных стадий, в процессе которых рождается законодательный акт.
В литературе имеется много определений законодательного процесса, анализ которых позволяет рассматривать его как:
- Организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий;
- Совокупность разделенных во времени действий субъектов законотворческого процесса, порождающих правоотношения, которые являются самостоятельной фазой законотворчества;
- Способ перевода создаваемого акта с одного качества в другое.
Законодательный процесс состоит из следующих стадий:
- Законодательная инициатива;
- Официальная подготовка проекта;
- Обсуждение законопроекта;
- Принятие закона;
- Обнародование закона.
Надо сказать, что в литературе есть разные точки зрения относительно количества таких стадий (т.е. пределов законодательного процесса). Некоторые, например, выносит за пределы такого процесса инициативу создания акта, предыдущий его раз-обзор, работу над проектом в комитетах (постоянных комиссиях), обсуждение проектов, опубликование принятых актов, введения их в действие и т.д.
Однако такая позиция не достаточно убедительна, тем более что есть примеры решения этих проблем официальным образом. Так, Конституция Украины предусматривает и предварительное рассмотрение проектов соответствующими комитетами (ч. 2 ст. 89).
Это касается также права законодательной инициативы, которое начато в самой Конституции, определяется ею.
Право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины принадлежит народным депутатам Украины, Президенту Украины, Кабинету министров, Национальному банку Украины.
Право законодательной инициативы - это право субъектов конституционно-правовых отношений выносить законопроект на рассмотрение Верховной Рады согласно предусмотренной процедуре, или предложения о принятии законов.
Право субъектов законодательной инициативы - требовать от Верховной Рады поставить и обсудить вопрос о включении предложенного проекта в повестку дня сессии законодательного органа.
Здесь мы наблюдаем официальные отношения между субъектами законодательной инициативы и Верховной Радой, и поэтому такая акция не может быть вынесено за рамки законодательного процесса, а является его неотъемлемой, органической частью. То есть это - объективная конституционная материя.
В этом плане следует рассматривать и стадию опубликования законов, которым завершается законодательный процесс как процесс конкретного источника права. Как бы то ни было, но официальное подъема воли народа с законом не может быть исчерпан без официального обнародования принятого закона. То же касается прогнозирования и планирования законодательства, которое в последнее время приобретает особый вес и значение.
Следовательно, есть основания различать понятия "законодательный процесс" и "законотворческий процесс".
Законодательный процесс - это комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий по созданию закона, осуществляются в определенной последовательности и образуют следующие стадии:
1) официальное внесение законопроекта в орган законодательной власти;
2) рассмотрение и обсуждение законопроекта;
3) принятие закона;
4) обнародование закона.
СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Законодательный процесс открывает, как известно, проявление законодательной инициативы, перечень субъектов которой исчерпывается ст. 93 Конституции Украины.
Досадно, что законодательство не дает официального определения понятия законодательной инициативы. Учитывая это некоторые действия - предложения о принятии закона, обсуждение той или иной проблемы - некоторые квалифицирует как по-законодательная инициативу, хотя это, всего-навсего, субъективное право тех же депутатов реализовать свои полномочия в представительном органе.
Основной формой реализации права законодательной инициативы является внесение подготовленных и надлежащим образом оформленных законопроектов, то есть документов, а не просто пожеланий, предложений, соображений принять или отменить тот или иной закон.
Вполне очевидно, что вместе с проектами законов в Верховную Раду вносятся вспомогательные материалы, в частности, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, развернутый комментарий предложенного текста будущего закона, перечень актов, которые утрачивают силу с принятием нового закона и т.д.
РАССМОТРЕНИЕ И ОБСУЖДЕНИЯ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
Это непременное условие доведения до нужной "кондиции" поданных проектов. Это обсуждение начинается задолго до того, как проект поступает в Верховную Раду Украины.
В Верховной Раде проект сначала рассматривается и обсуждается соответствующими комитетами, где решается вопрос о готовности проекта, целесообразность его принятия, соответствие существующей концепции и т.д. Эти комитеты дорабатывают проект в случае неодобрения его Верховной Радой в первом чтении.
Комитеты готовят проект ко второму чтению. Доработанный проект вместе с пояснительными материалами снова подается депутатам.
Следовательно, основная тяжесть подготовки ложится на комитеты (постоянные комиссии), причем возможна ситуация, когда работа над проектом ведется несколькими комиссиями. Комитет и иногда образует рабочую группу из народных депутатов, специалисты?, Ученых, работающих над законопроектом, доводят его до надлежащего качества.
В соответствии с Регламентом Верховной Рады следующим этапом работы над проектом является включение его в повестку дня. Утверждение повестки дня - прерогатива непосредственно Верховной Рады, которая сама решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.
Обсуждение осуществляется в соответствии с такими принципами как: демократизм, гласность, коллективность, профессионализм, оперативность, деловитость и т.д.